西北土地督察工作面臨的新形勢(shì)

近年來(lái)，西北地區(qū)呈現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)高位、用地需求高漲、土地違法高發(fā)的“三高”特征，土地供需矛盾、粗放用地矛盾、土地違法易發(fā)高發(fā)矛盾、土地權(quán)益矛盾等四個(gè)方面的矛盾更加突出。十八大、中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、部黨組務(wù)虛會(huì)都已開(kāi)過(guò)，對(duì)土地督察工作特別是西北土地督察工作帶來(lái)哪些新的影響呢？在這里談?wù)剛�(gè)人的認(rèn)識(shí)和體會(huì)。

一、從經(jīng)濟(jì)增速看，呈現(xiàn)“西快東慢”

當(dāng)下，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率出現(xiàn)階段性下降，西北各省區(qū)迎來(lái)階段性上升。專家預(yù)測(cè)，經(jīng)過(guò)30年的高速增長(zhǎng)，我們國(guó)家的經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入到中速增長(zhǎng)階段，沒(méi)必要過(guò)度悲觀，人為地再推高增長(zhǎng)率，更重要的是做結(jié)構(gòu)調(diào)整，做更長(zhǎng)遠(yuǎn)打算。未來(lái)20-30年，我國(guó)將處在中速增長(zhǎng)時(shí)期，即GDP增長(zhǎng)在6%-9%之間。（中速增長(zhǎng)是指GDP增長(zhǎng)率在6-9%之間，增長(zhǎng)在9%及其以上為高速增長(zhǎng)。）2011年全國(guó)GDP增長(zhǎng)為9.2%，2012年前三季度為7.7%，預(yù)計(jì)2013年為7.5-8%左右；西北五省區(qū)2010年GDP增長(zhǎng)在10.6-15.3%，青海漲幅最大；2011年在12-13.9%，陜西增幅最大，整體高出2.8-4.7個(gè)百分點(diǎn)。今年前3季度，增長(zhǎng)11-12.7%，大大高出全國(guó)平均水平。從發(fā)展趨勢(shì)上判斷，西北整個(gè)“十二五”期間都會(huì)處于快速增長(zhǎng)時(shí)期。甘肅的情況十分有代表性，小康實(shí)現(xiàn)程度全國(guó)倒數(shù)第5，王三運(yùn)書(shū)記最近表示，“經(jīng)測(cè)算，我們要與同全國(guó)同步進(jìn)入全面小康，未來(lái)幾年GDP增速按現(xiàn)價(jià)算要達(dá)到16%以上。”恰恰是全國(guó)的1倍。甘肅正在開(kāi)展新建項(xiàng)目觀摩活動(dòng)，今年看新不看舊，明年看大不看小，后年看高不看低。蘭州新區(qū)獲批后，蘭州市政府近期下發(fā)《關(guān)于擴(kuò)大投資促進(jìn)經(jīng)濟(jì)較快增長(zhǎng)的意見(jiàn)》，確定到“十二五”末，固定資產(chǎn)投資要達(dá)到1萬(wàn)億，年均增長(zhǎng)57.57%，安排項(xiàng)目1275個(gè)。西北的快速發(fā)展，與其投資拉動(dòng)作用大、經(jīng)濟(jì)基數(shù)小、外貿(mào)依存度低等因素相關(guān)，基礎(chǔ)設(shè)施、制造業(yè)和城鎮(zhèn)化是西北發(fā)展的三大動(dòng)力。總體來(lái)看，經(jīng)濟(jì)增速“西快東慢”的格局已經(jīng)形成，在我國(guó)未來(lái)中速高速增長(zhǎng)時(shí)期，經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)點(diǎn)也在西部。

二、從城鎮(zhèn)化程度看，呈現(xiàn)“東高西低”

最近中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出來(lái)，城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。2011年全國(guó)城鎮(zhèn)化率51%（這是按城鎮(zhèn)常住人口算，若按城市戶籍人口算，也就在35%左右），西北各省區(qū)是37-49.8%（甘肅最低，寧夏最高），相差1-14個(gè)百分點(diǎn)。實(shí)際的城鎮(zhèn)化率還很低，潛力很大。新型城鎮(zhèn)化和過(guò)去的城鎮(zhèn)化有兩個(gè)不同，一是城鎮(zhèn)化和市民化同步推進(jìn)。讓農(nóng)民真正成為市民，真正的城鎮(zhèn)化率也應(yīng)當(dāng)是戶籍人口的城鎮(zhèn)化率。過(guò)去講土地的城鎮(zhèn)化快于人口的城鎮(zhèn)化，今后應(yīng)是城鎮(zhèn)化和市民化同步。第二個(gè)不同，就是土地利用方式上的。過(guò)去政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化，靠大量的土地投入，投資投入，包括土地抵押融資支撐的城鎮(zhèn)化，攤大餅，不斷擴(kuò)大城市規(guī)模。土地收益是城鎮(zhèn)化的重要資金來(lái)源。這其中涉及到征地制度，征地成本低，運(yùn)用這個(gè)土地差價(jià)支撐，非常浪費(fèi)地實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，造成土地財(cái)政、群體性事件等問(wèn)題。當(dāng)前，征地制度改革是重點(diǎn)，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是趨勢(shì)，讓農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果是要求，過(guò)去那種攤大餅式的城鎮(zhèn)化已經(jīng)難以為繼。推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過(guò)程，也是土地優(yōu)化利用的過(guò)程，這其中，最重要的是土地資源的集約利用。比如，云南的城鎮(zhèn)上山，甘肅、寧夏利用未利用地開(kāi)發(fā)工業(yè)園區(qū)，就是轉(zhuǎn)變土地利用方式的探索。陜西、寧夏推進(jìn)工礦廢棄地復(fù)墾利用、“三舊改造”試點(diǎn)，也是城鎮(zhèn)化向“內(nèi)”挖潛的舉措。新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的一個(gè)題中之義，就是要處理好與資源環(huán)境生態(tài)的關(guān)系，走節(jié)約集約發(fā)展之路。

三、從生態(tài)文明建設(shè)角度看，西北地區(qū)“位重責(zé)重”

所謂“位重責(zé)重”，就是講西北在全國(guó)生態(tài)安全地位重要、生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任重大。在十八大報(bào)告中，生態(tài)文明建設(shè)獨(dú)立出來(lái)，國(guó)土資源工作作為其重要領(lǐng)域，在報(bào)告中的分量有所加強(qiáng)，地位有提升，內(nèi)涵更豐富。

一是更加重視耕地的生態(tài)保護(hù)。十八大把完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度作為生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容，要求我們不僅從保障糧食安全的需要保護(hù)耕地，更要從建設(shè)美麗中國(guó)的需要保護(hù)耕地，更加注重耕地質(zhì)量和生態(tài)效應(yīng)。西北優(yōu)質(zhì)耕地少，山旱地多、中低產(chǎn)田比重大，生態(tài)環(huán)境脆弱，耕地質(zhì)量差，尤其需要重視這一條。今年國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)開(kāi)展耕地占補(bǔ)平衡專項(xiàng)督察，我去了甘肅莊浪，這是全國(guó)第一個(gè)梯田化模范縣，幾十年開(kāi)展以梯田建設(shè)為主的土地整治，整治后的山川樣貌，用他們的話說(shuō)，“沙棘戴峁頂、梯田纏山腰、刺槐封溝底、壩庫(kù)鎖溝道”，發(fā)揮了很好的生態(tài)保護(hù)作用。這些生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)特別重視強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)和修復(fù)。推進(jìn)生態(tài)型土地整治是未來(lái)的趨勢(shì)，要使土地整理向土地綜合整治轉(zhuǎn)變，為生態(tài)文明建設(shè)發(fā)揮更大作用。今年徐部長(zhǎng)在部黨組務(wù)虛（擴(kuò)大）會(huì)上講，“要加強(qiáng)對(duì)耕地紅線的管控性保護(hù)、建設(shè)性保護(hù)和激勵(lì)性保護(hù)”。西北各省都有土地整治重大工程，建設(shè)性保護(hù)是西北優(yōu)勢(shì)，也為全國(guó)穩(wěn)定耕地面積作出重大貢獻(xiàn)，今后應(yīng)加強(qiáng)耕地激勵(lì)性保護(hù)，把國(guó)家、地方、民眾三者的耕地保護(hù)積極性都調(diào)動(dòng)起來(lái)。

二是更加強(qiáng)調(diào)節(jié)約集約。土地督察機(jī)構(gòu)要把“節(jié)約集約用地的積極促進(jìn)者”的角色定位放在更突出的地位。有幾個(gè)抓手：第一，發(fā)揮地方黨委政府推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的主體作用，建立政府節(jié)地目標(biāo)考核制度，加強(qiáng)對(duì)政府節(jié)地責(zé)任的督察。第二，完善節(jié)約指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系。西北省區(qū)發(fā)展階段特殊，從西北特點(diǎn)出發(fā)，按照“差別化”的原則，督促地方制定完善節(jié)約用地標(biāo)準(zhǔn)。第三，宣講，擴(kuò)大社會(huì)共識(shí)。講節(jié)約集約，重點(diǎn)是大部門(mén)、大企業(yè)、開(kāi)發(fā)區(qū)，像鐵路、交通、水利、能源等部門(mén)或企業(yè)，針對(duì)他們加大宣講力度。第四，強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制。開(kāi)展節(jié)約集約模范縣創(chuàng)建活動(dòng)，進(jìn)行用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)等。

三是未利用地開(kāi)發(fā)要更加重視生態(tài)保護(hù)。像嘉峪關(guān)把城市建在戈壁上、張掖整理濕地資源，都是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的典范。在徐部長(zhǎng)“關(guān)于西北未利用地開(kāi)發(fā)利用調(diào)研情況報(bào)告”上，李克強(qiáng)副總理批示：“科學(xué)合理利用戈壁荒灘對(duì)破解西北地區(qū)土地制約和保護(hù)生態(tài)環(huán)境有重要意義。”——從正面肯定開(kāi)發(fā)未利用地保護(hù)生態(tài)。溫家寶批示：“要科學(xué)規(guī)劃，重視水資源合理利用與生態(tài)平衡。”——從反面防止未利用地開(kāi)發(fā)破壞生態(tài)環(huán)境。一正一反，相輔相成，都特別重視和強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)在未利用地開(kāi)發(fā)利用中的重要性。如蘭州市未利用地大規(guī)模開(kāi)發(fā)，要加強(qiáng)其對(duì)生態(tài)環(huán)境影響的調(diào)查評(píng)價(jià)。

十八大豐富了“雙保”工作的內(nèi)涵，要求我們從更高層面、更深層次來(lái)看待“雙保”。比如說(shuō)維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)，比如改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例等，這都是維護(hù)群眾權(quán)益的內(nèi)容，是“保民生”。在大“雙保”之下，實(shí)際包含著保發(fā)展、保紅線、保生態(tài)、保民生四方面內(nèi)容，后兩者的價(jià)值需要得到更多的重視。